Los docentes son, probablemente, uno de los grupos que ha sido más vulnerado por la implantación de la estrategia de modernización educativa en el sistema de educación superior (SES) de México. No sólo han perdido fuerza política, también han visto como sus derechos y condiciones laborales se han ido deteriorando drásticamente en las últimas décadas. Particularmente, han sido los docentes del sector privado los más afectados por el injerto silencioso de los mecanismos de gestión empresarial en la esfera educativa, tales como, la rendición de cuentas y la flexibilización laboral. Si bien, el deterioro del trabajo docente es más grave en el sector privado, también tiene lugar en el sector público (Cruz, 2017).
Es conveniente no perder de vista que la erosión de la labor docente en el SES se ha desplegado en el marco de una transformación más profunda del sistema educativo nacional -en todos sus niveles-, a saber, la sustitución del modelo de provisión de tipo burocrático por una modalidad de mercado educativo. Se estima que es adecuado calificar el modelo que el Estado mexicano ha venido construyendo desde finales de los ochenta como una modalidad de mercado educativo, ya que el núcleo de dicho modelo reside, precisamente, en la estructuración de los principios de mercado en la esfera educativa, a saber, la libertad de elección y la competencia. Actualmente, la mayoría de los países del mundo proveen la educación a través de alguna modalidad de mercado educativo.
Los ejes de este modelo se pueden encontrar en el proyecto educativo del Thatcherismo, el cual, fue denominado por Roger Dale como “modernización conservadora”. Básicamente, este nuevo modelo de provisión comporta la redefinición de la participación del Estado en el sector educativo; la delegación de la provisión de la educación al sector privado y; la introducción de los principios de mercado en los sistemas educativos. En breve, los defensores de la modernización educativa consideran que este modelo es apropiado para corregir las disfunciones de desempeño de los modelos burocráticos de provisión (Bonal, 1998).
Los organismos internacionales -como el Banco Mundial- y regionales -como la Unión Europea-, adoptaron una postura similar -a la de la modernización educativa- respecto a la provisión de la educación desde la década de los ochenta. A partir de entonces, estos organismos han impulsado su difusión a nivel internacional, así como su introducción tanto en los sistemas educativos de los países desarrollados como en los sectores educativos de los países en vía de desarrollo, no obstante, los mecanismos de promoción e implantación que han empleado en cada caso han sido distintos. Particularmente, en los países en vías de desarrollo, caso de México, han empleado principalmente una serie de mecanismos de imposición -como el crédito condicionado- y de diseminación -imposición de paquetes de políticas-; mientras que en los países desarrollados la intervención ha sido menos intrusiva, a través de mecanismos de armonización -en una primera etapa- y del método abierto de coordinación -actualmente- (Tarabini y Bonal, 2011).
Teniendo en cuenta este orden de ideas, el objetivo del texto es reflexionar sobre el impacto de la política de modernización del SES en la labor docente. Para tal efecto, se analizó la evolución de dos variables, a saber, los derechos laborales de los profesores y la formación docente. Como resultado, se encontró que la implantación de la estrategia de modernización -que, como ya se anticipó, consiste esencialmente en la estructuración de una modalidad de provisión de mercado-, crea una estructura de oportunidades institucionales favorable para la adopción, por parte de las IES, de prácticas agresivas de flexibilización del trabajo docente, tanto en el sector privado como en el público; dicha orientación, por un lado, vulnera los derechos y condiciones laborales de la planta docente, por otro, reduce el rendimiento del SES, en materia de calidad de la educación.
La flexibilización de la labor docente en el marco de la mercantilización de la educación
Ya se ha mencionado que la flexibilización de la labor docente es un movimiento que forma parte de un fenómeno de mayor escala, la estructuración de un modelo de provisión de mercado. Se estima que la construcción de este nuevo modelo pasa por la sustitución del marco institucional del período de provisión burocrática por uno que sea favorable para la implantación de los principios de mercado (Verger, 2013; Cruz, 2017). Se trata de un proceso complejo que, comporta la institucionalización de un nuevo paradigma de intervención del Estado en la educación, el del “Estado auditor”. Este nuevo rol implica, por una parte, el repliegue del Estado como proveedor directo de los servicios educativos y, por otra, una intervención más activa como supervisor de los proveedores públicos -más no necesariamente, de los proveedores privados-.
Para facilitar el análisis de los cambios en el marco institucional que hacen posible la estructuración del modelo de mercado educativo se construyó un tipo ideal, en el que se intentó reunir todas las reglas del juego que son favorables para el mercado. Se organizó este conjunto en función de tres procesos centrales, a saber, la liberalización, la privatización y la comercialización. El uso de este instrumento viabilizó la identificación de los componentes del proceso de estructuración del mercado educativo de México (Cruz, 2017). En resumen, el tipo ideal consiste de 10 objetivos, 22 estrategias y 73 tácticas o medidas concretas. Las investigaciones internacionales indican que, el proceso de imposición de la institucionalidad pro mercado ha sido distinto en cada país, por tanto, la secuencia que se plantea en este tipo ideal no se confirma en la práctica. A continuación, se comentarán sucintamente los componentes del instrumento referido (Cruz, 2017):
1) Liberalización. Se estima que es el proceso central para la estructuración de una modalidad de mercado educativo. Comporta cuatro objetivos, los primeras dos, están relacionados con la estructuración de los principios de elección y competencia. El primer movimiento, comporta, por ejemplo, el diseño de iniciativas destinadas a generar información y a difundirla entre los usuarios de la educación para facilitar el proceso de elección de centro; habitualmente contempla el diseño de un entramado institucional dedicado a la evaluación del rendimiento de las instituciones y de los alumnos. Por su parte, la estructuración de la competencia conlleva cambios muy sensibles para el sistema como la descentralización administrativa y la institucionalización de la autonomía -relativa- de los centros. Este movimiento es central para el correcto funcionamiento del nuevo mercado, ya que involucra la construcción del sistema de incentivos que activará la dinámica competitiva entre los proveedores.
Cabe mencionar que, de acuerdo con las evidencias, la desregulación del sistema educativo y el ingreso de nuevos proveedores del sector privado al sistema no es suficiente para generar una dinámica de competencia. Por tanto, paradójicamente, para la estructuración de la competencia se requiere de la intervención directa del Estado. Así, el Estado es el principal responsable de la construcción del sistema de incentivos que activa la competencia. Dicho sistema consiste, regularmente, en una serie de programas estatales que vinculan la financiación al rendimiento de las IES. En el caso de México, la competencia se estructuró a través de la instrumentación de una serie de fondos de financiación extraordinaria, como el FOMES (Kent, 2009).
El tercer objetivo consiste en la introducción de la racionalidad, valores y sistemas de gestión del ámbito empresarial en las IESP, en otras palabras, consiste en la reforma de las IESP en función de los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP). Se trata también de un proceso complejo destinado a trocar a los proveedores públicos en una suerte de empresas capitalistas posfordistas. Este proceso rara vez ha logrado cuajar del todo, dando como resultado una suerte de híbrido, instituciones de base burocrática que adoptan ciertas prácticas y, sobre todo, ciertos discursos del mainstream del management, principalmente, para obtener más recursos y, para legitimarse frente a sus usuarios, como instituciones competentes. Es en este marco concreto donde se han introducido las prácticas de flexibilización laboral destinadas a reducir el costo salarial.
Con el objeto de reducir el costo salarial, la visión modernizadora contempla la creación de un mercado laboral flexible, movimiento que implica los siguientes arreglos: fijación de sueldos y de las condiciones contractuales de forma local e individual; heterogeneización de las retribuciones y de las condiciones de los contratos laborales nacionales de los docentes; eliminación de la negociación sindical colectiva -es decir, de las limitaciones de los acuerdos salariales nacionales-; eliminación o disminución de las restricciones al empleo relacionadas con las calificaciones de los docentes; introducción o aceptación de nuevas modalidades de contratación -contratos de corto plazo, remuneraciones basadas en los resultados-; flexibilización de las relaciones laborales y; la introducción de cambios en la formación docente y en las condiciones de trabajo mediante el empleo del mecanismo de evaluación docente. Evidentemente los arreglos anteriores si bien, son eficientes para reducir el coste salarial, lo hacen a costa de la estabilidad laboral de los docentes, situación que se traduce en un desincentivo para perseguir una carrera docente.
El último objetivo consiste en la instrumentación de una coalición entre el Estado y el sector privado; el cuál suele concretarse a través de una serie de aproximaciones indirectas como la evasión, abandono y/o condicionamiento de la responsabilidad directa, por parte del Estado, de la provisión de servicios educativos o, la búsqueda de alternativas para la prestación directa de servicios educativos -proceso conocido en el marco de la OECD como contestabilidad (Ball y Youdell, 2008; Ball, 2014)-. En México, se avanzó en la consecución de este objetivo mediante la reforma del Artículo 3º Constitucional. En dicha reforma, el Estado asume un nuevo rol en la educación como supervisor del sistema y abre la puerta para el ingreso de proveedores privados de educación (Cruz, 2017).
2) Privatización. Por diversas razones -como, por ejemplo, la naturaleza social del fenómeno educativo, la complejidad de la coordinación del sistema, entre otras- es difícil concretar un proceso de privatización en el sector educativo, en el sentido estricto del término, la transferencia de los medios de producción del sector público al privado. En el ámbito educativo, más bien, se plantea una coexistencia entre ambos sectores y la participación del sector privado no se produce, en todos los casos, a través de un proceso de transferencia de capitales. El proceso de privatización en educación consiste, por una parte, en la creación de estímulos para la participación del sector privado en educación y, por otra, en la creación de nuevos espacios de intervención, tales como, el diseño de políticas. Se trata, por tanto, de un fenómeno bastante dinámico a través del cual, el sector privado extiende su alcance, pudiendo, por ejemplo, captar financiación pública o intervenir en el diseño de la política pública.
Este proceso consta de cuatro objetivos, el primero, la privatización de la financiación. Este movimiento está destinado a favorecer tanto al sector privado, a través del otorgamiento de financiación pública para los proveedores privados, como al Estado, mediante el impulso de la financiación social, es decir, la transferencia del costo de la provisión pública de la educación a los usuarios. Los siguientes dos objetivos, la tercerización y la privatización de políticas educativas, están orientados, como ya se mencionó, a expandir el alcance de las operaciones privadas en el ámbito educativo. En cuanto a la privatización de las políticas, cabe agregar que se trata de un proceso controvertido, en tanto conlleva la intervención de terceros en la delimitación de los márgenes de acción del Estado. Este es un fenómeno reciente, por lo que sus efectos se conocen relativamente poco.
El último objetivo es estimular la asociación entre los sectores público y privado. Este proceso se ha utilizado también como un elemento discursivo para legitimar el proceso de privatización y, moldear la percepción de la opinión pública sobre los alcances e implicaciones de dicho proceso. Entre los aspectos conflictivos de este movimiento, se encuentra el tema de las patentes y la propiedad intelectual, en el caso de las asociaciones destinadas a la investigación. El centro de la discusión reside en la legitimidad de que sean las empresas privadas las dueñas de patentes que han sido producto de proyectos financiados con recursos públicos.
3) Comercialización. El último proceso tiene que ver con la definición de los mecanismos de acceso a los servicios educativos. El modelo de mercados educativos en su expresión más radical plantea el acceso a los servicios educativos a través de un proceso de compra-venta, mientras que las modalidades más moderadas se basan en procesos de copago. Así, el objetivo de este proceso es crear las condiciones para que los proveedores educativos, en particular, los del sector privado, tengan libertad para comercializar los servicios educativos como una mercancía. Para tal efecto, los proveedores privados deben contar con suficiente libertad para desarrollar dos procesos, a saber, la selección de su matrícula y la fijación de sus precios. En breve, la comercialización contempla dos objetivos, la creación de un cuasi-mercado doméstico y la transnacionalización.
En el primer caso, el objetivo es facilitar e intensificar el uso del proceso de intercambio comercial como mecanismo de acceso a la educación; en el segundo, la finalidad, es estimular la exportación de los servicios educativos. En México, hay avances significativos en el primero de estos objetivos, la comercialización de la educación es un fenómeno que se ha ido normalizando. En cambio, en cuanto al segundo objetivo, los avances son más discretos, hasta ahora, México se ha convertido más en un receptor de inversión extranjera directa que en un exportador. Se piensa que, por la estructura social del país, México no ha sido hasta ahora atractivo para los mercados internacionales. La incursión de proveedores transnacionales en el mercado nacional ha sido más bien modesta y se ha dirigido, principalmente, a la atención de los segmentos de ingresos medios. Así, la oferta transnacional que ha llegado a México no ha sido la de las universidades de élite sino la de universidades que se aproximan más a la categoría de universidades de absorción de demanda -instituciones enfocadas en los alumnos que no lograron ingresar ni al sector público ni al sector privado de élite-.
La magnitud de la precarización del trabajo docente
Para el análisis del impacto de la modernización educativa en el trabajo docente se analizaron dos variables, los derechos laborales de los profesores y la formación docente, en el primer caso, el indicador observado fue el tipo de contrato -profesores de tiempo completo sobre total de profesores- y, en el segundo, la tasa de profesores con estudios de posgrado sobre el total de profesores. Para el análisis se construyó una muestra de 15 instituciones privadas de educación superior (IPES) cuya matrícula representa -de forma agregada- el 28.7% de la matrícula total del 2015 y; 45 IESP, cuya matrícula asciende al 58% de la matrícula total en 2015. La fuente de datos fue el EXECUM de la UNAM (Cruz, 2017).
1) En cuanto al tipo de contrato se registró que las IPES recurren con más frecuencia que las IESP a los contratos por hora -esquema de contratación que comporta únicamente el pago de las horas frente a grupo, generalmente viene acompañado por alguna modalidad de subcontratación por lo que el docente no tiene acceso a la seguridad social-. Mientras que en las IESP el promedio de profesores de tiempo completo es del 36.5% en las IPES es del 12.1%. En el sector privado existen marcadas diferencias, tanto entre segmentos, el 15.9% de los profesores de las IPES de élite tienen un contrato de tiempo completo, en cambio sólo el 6.6% de los profesores de las IPES de absorción de demandan trabajan bajo este esquema; como intra-segmentos, en el grupo de las IPES de élite, hay instituciones como la UDLA-Puebla, donde el 56.5% de los profesores son de tiempo completo y, otras como la Universidad La Salle, donde sólo el 5.5% de los profesores están dedicados de tiempo completo.
La contratación por horas es un fenómeno muy intenso entre las IPES. El 83.2% de los profesores laboran en condiciones de flexibilidad. El fenómeno es más agudo entre las IPES de absorción de demanda -92.7%- que entre las IPES de élite -76.6%-, aunque el nivel de las últimas también es muy alto. En la muestra, las IPES que tienen la planta docente más grande -cuya matrícula asciende al 18.6% del total del 2015-, son las que registran los porcentajes de contratación por horas más alto. Aunque de menor intensidad, el fenómeno de contratación por horas también es intenso entre las IESP. El promedio de la muestra -del sector público- es de 57.4%. Es preocupante el caso de la UNAM, en el 2015 el nivel de contratación por horas llegó al 81.6%.
2) Con respecto a la formación docente, se observó que en el sector privado cuentan con más profesores de nivel licenciatura -43.4% frente a 42.1%- y maestría -41.3% frente a 31.6%- que en el sector público y que, en este último, el nivel de profesores con doctorado es superior al del sector privado -18.2% frente a 11%-. Al igual que en el inciso anterior, se observaron diferencias entre e intra-segmentos en cuanto al desempeño en el sector privado. Las IPES de absorción de demanda registran un desempeño inferior al de las IPES de élite, por ejemplo, mientras que la relación de docentes con doctorado es del 15.9% entre las IPES de élite, el nivel baja al 3.9% entre las IPES de absorción de demanda. Por otra parte, en el estrato de universidades de élite, mientras que la UDLA registra una relación de docentes con doctorado del 53.1%, otras universidades como la Universidad La Salle y la Universidad Continental no alcanzan el 10% -8.45% y 7.8%, respectivamente-.
Si bien, el desempeño del sector privado es ligeramente superior al del sector público -52.3% frente al 49.8%- en este rubro -docentes con estudios de posgrado-, el efecto, hasta cierto punto se pierde cuando se toman en consideración dos situaciones, que el segmento de universidades privadas que ha tenido el crecimiento más dinámico en los últimos años, el segmento de absorción de demanda, registra una tasa muy inferior -32.9%- a la del sector público en su conjunto -49.8%- y; que la tasa de docentes con mayor nivel educativo -doctorado-, está en el sector público. Cabe agregar que, las evidencias analizadas indican que el nivel de estudios no garantiza mejores términos de contratación como docente; la formación de los profesores parece no aminorar el avance de la contratación por horas.
En resumen, el impacto de la modernización educativa sobre la labor docente es grave. Las tasas de contratación por horas son muy altas, tanto en el sector privado como en el público y, el nivel de formación no resulta ser un canal para que los profesores accedan a mejores condiciones laborales. Teniendo esto en mente, se advierte que la operación de la nueva estrategia educativa de México -de signo mercantil- adolece de serias contradicciones, por una parte, sus promotores se han esforzado en reproducir un discurso que busca presentar, ante la opinión pública, el modelo de mercado como la forma más eficiente para mejorar y asegurar la calidad del sistema y satisfacer las necesidades educativas de los usuarios. Por otra, en la práctica, los proveedores educativos -de ambos sectores- tienden a actuar en contra de las necesidades y derechos sociales de otro grupo social, los docentes.
En la medida en que los proveedores educativos vulneran las condiciones laborales de su planta docente, tienden simultáneamente a reducir su propia capacidad para desempeñar satisfactoriamente la función docente y, en última instancia, a disminuir la efectividad del sistema para mejorar y asegurar la calidad. Los argumentos expuestos justifican la necesidad de cuestionar la conveniencia de la continuidad de un modelo cuyo impacto sobre la calidad es más bien reducido y que, al mismo tiempo, produce efectos marcadamente diferenciados para sus grupos de interés -utilidades para los empresarios educativos, precariedad laboral para los docentes-.
Referencias
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Ball, S. (2014). Globalización, mercantilización y privatización: tendencias internacionales en Educación y Política Educativa. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 22(41), pp.1-17.
Bonal, X. (1998). La Sociología de la Política Educativa: Aportaciones al estudio de los procesos de cambio. Revista de Educación, 317, septiembre-diciembre, pp.185-202.
Cruz, C. (2017). La Mercantilización y sus efectos sobre la Calidad de la Educación Superior en México (tesis de Doctorado). UV, Facultad de Contaduría y Administración, Veracruz, México.
Kent, R. (2009). Las políticas de educación superior en México durante la modernización. Un análisis regional. México, D.F.: ANUIES, Dirección de Medios Editoriales.
Tarabini, A. y Bonal, X. (2011). Globalización y política educativa: los mecanismos como método de estudio. Revista de Educación, 355, mayo-agosto, pp.235-255.
Verger, A. (2013). Políticas de mercado, Estado y universidad: hacia una conceptualización y explicación del fenómeno de la mercantilización de la Educación Superior. Revista de Educación, 360, enero-abril, pp.268-291.
